“十四五”時期，是國家實現全面小康后開啟社會主義現代化建設的第一個五年規劃。根據沅江經濟、社會、環境發展對于國土空間開發利用的需求，按照高質量發展要求，制定沅江市“十四五”國土空間開發利用規劃。

一、“十三五”國土空間開發利用情況

全市土地總面積20.12萬公頃，2020年農用地9.89萬公頃（其中耕地5.83萬公頃），建設用地1.22萬公頃，未利用土地9.01萬公頃，分別占全市土地總面積的49.1%、6.1%、44.8%。“十三五”國土空間開發利用得到了長足發展。

（一）土地開發利用卓有成效。“十三五”期間，相繼出臺《沅江市城市規劃區集體土地上房屋拆遷安置實施方案》、《沅江市農村宅基地管理暫行辦法》、《沅江市征地拆遷補償安置工作制度》等規范性文件，完善城鎮低效用地再開發政策，清理經省人民政府批準農用地轉用和土地征收尚未實施征地，或雖已征地但未供地、未使用的土地。推進建設用地審批制度改革，緊緊圍繞“保護資源、保障發展、維護權益、服務社會”的總體要求，加強土地利用宏觀調控，調整和優化土地利用結構和布局，十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地，重視生態保護，加強環境協調建設，促進了全市經濟社會健康穩定發展。耕地保有量58034公頃；自然保護區面積770平方公里，占國土面積16.2%；濕地面積971.66平方公里，占國土面積48.28%；全市主體功能被規劃成為省級重點生態功能區。

1、耕地保護成效顯著。2020年全市耕地面積58034公頃，基本農田保護面積50065.5公頃，比2015年分別增加90.76公頃、229.5公頃。為了保護現有耕地和基本農田面積，一是全市建立健全了耕地保護責任體系。市、鄉鎮、村一把手層層簽訂責任書，將耕地保護納入各級政府績效考評重要內容。二是嚴格落實了占補平衡和先補后占制度。按照占補平衡和先補后占制度，推進建設用地審批制度改革，確保建設用地占補平衡。三是開展永久基本農田儲備區劃定工作，劃定面積30750畝。對全市2009-2017的122個補充耕地項目進行核查，大部分補充耕地項目已達到新增耕地面積要求。

2、用地需求全面保障。“十三五”期間，全市共爭取國家和省、市批準建設用地890.89公頃，確保了全市交通、水利、能源、城鎮等重大基礎設施項目用地；保證了高新區和船舶制造產業園區承接產業轉移、招商引資等項目用地；保證了教育、衛生、廉租房、公租房、污水處理等民生工程項目用地，加快了全市新型城鎮化和新型工業化的建設進程。一是有保有壓，全力報批土地。五年共完成農用地轉用和土地征收面積2916.6畝。二是依法依規，積極供應土地。五年招拍掛土地81宗，處置面積2522畝；協議出讓土地196宗，出讓面積116畝；劃撥土地37宗，面積366畝；辦理房改房上市交易449宗，出讓面積54畝。三是加快推進征拆安工作，推進項目順利落地。“十三五”期間，完成國省公路干線、中聯重科專汽園、公安局強戒中心、芙蓉（太白）學校、鄉鎮污水處理廠等項目的征地拆遷工作。四是做好土地收儲工作。五年辦理省廳轉批入庫的土地98宗，面積323.8837公頃；收回土地入庫35宗，面積98.5496公頃；收購土地16宗，面積18.64公頃，以確保我市建設項目用地和儲備土地的需要。辦理土地出庫手續75宗，面積157.4576公頃。

3、土地整理與開發有序推進。“十三五”期間，實施土地開發整理復墾11153.1公頃，新增耕地773.74公頃。其中耕地整理451.31公頃；土地復墾492.66公頃；土地開發731.75公頃，新增耕地625.28公頃。實施“旱改水”項目面積7065.89公頃，新增耕地指標145.83公頃。實施高標準農田建設項目面積2411.49公頃，新增耕地指標2.63公頃。

（二）礦產資源管理進一步規范。我市礦產資源非常稀缺，現已查明的礦種只有砂石和粘土兩種，為了確保礦產資源的有序開采，市政府專門成立了砂石管理辦公室，市自然資源局成立專門礦產管理機構，建立健全了礦產管理辦法，對非法采礦進行了重點整治，使礦產管理步入了法制化的軌道。大力實施污染防治攻堅戰，全面規范河道砂石開采，強力整治非法砂場碼頭和赤山島非法采砂取土，砂石無序開采的局面得到有效遏制，24家粘土磚廠依法關停或整改。

（三）城鄉規劃體系基本形成。完成《沅江市預拌混凝土及預拌砂漿攪拌站選址規劃》、《中心城區綜合交通體系規劃》、《中心城區停車場專項規劃》、《沅江農產品批發市場選址論證》、《桔城大道南段調整方案》等規劃項目編制和地下管線信息平臺建設。搶抓“三條紅線”機遇，統籌城鄉建設、園區發展、土地利用和生態紅線等規劃，正在編制《沅江市國土空間開發利用總體規劃（2021-2035年）》，逐步推進“多規合一”。因地制宜，科學編制村莊規劃，完成60個村莊規劃。全面推行《建設用地規劃許可證》、《建設工程規劃許可證》、規劃例會等制度，加強規劃管控全覆蓋。按照國家統一部署，全面完成了沅江市第三次國土調查工作。

（四）國土執法監管得到加強。一是落實國土執法動態巡查制度，五年來制止土地違法行為50多起；二是對全市2018年771個土地衛片圖斑進行內外業調查核實，立案調查處理15宗違法用地圖斑；三是開展“大棚房”問題專項清理整治工作，對“大棚房”全部拆除到位。四是開展閑置土地自查清理，全市閑置土地16宗1112.4畝，共盤活10宗858畝，盤活率為62.5%。四是積極開展行政審批項目的清理、復核工作，依法做好行政復議答辯和行政訴訟應訴工作，認真開展土地日宣傳周活動，國土法制管理進一步規范化。

（五）不動產登記改革不斷深化。一是進一步整合職能。將房地交易、國土權籍、出圖落宗、房地一體二級市場交易等職能整合到市不動產登記中心，科學設置辦理程序，推進實現“一站式”服務。二是優化服務流程。對外公布42項不動產登記業務辦理目錄清單、不動產登記“最多跑一次”適用業務目錄、申請材料清單、業務流程圖、收費標準。取消二手房交易備案、審核，實施登記、交易一體化。三是設立綠色通道。在農商行開通不動產抵押登記便民點，為特殊群眾提供上門面簽、延時服務、郵寄快遞等，沅江市不動產登記中心榮獲沅江市“紅旗窗口”、益陽市“青年文明號”。

目前，全市土地開發利用面臨的困難和問題：一是實施耕地占補平衡，耕地開發項目施工協調、落實種植的難度大；二是建設用地對耕地占補指標的需求量增大，耕地后備資源缺乏；三是土地利用粗放，產出效益較低，集約利用整體水平不高。四是國土執法被動，自然資源部門在執法監察中無強制執行權，永久基本農田和耕地保護工作存在短板。

二、“十四五”國土空間開發利用總體布局

沅江市地處洞庭湖腹地，是長江經濟帶重要節點城市，是長株潭益城市群重要衛星城市。立足沅江資源稟賦和經濟社會發展實際，緊扣新時代自然資源和國土空間開發保護新要求，優化主體功能布局，構建可持續、綠色、生態湖城空間發展新格局。

（一）完善生態功能空間。深化國土空間供給側結構性改革，堅定不移實施主體功能區戰略和制度，加快轉變國土空間開發利用方式，提升國土空間品質和利用效率，推動形成綠色發展方式和生活方式，促進經濟社會發展更高質量、更有效率、更加公平、更可持續。

（二）優先劃定生態保護紅線。沅江市濕地眾多，境內坐落多座國家級省級自然保護地，生態保護紅線總面積72512公頃。科學、合理劃定生態保護紅線，突出自然保護區核心區保護，改善發展與濕地保護的沖突，對生態功能不造成明顯影響的現狀建設用地適當調整，嚴格劃定城鎮發展、農業生產、生態保護三類空間開發管制邊界，并嚴格落實生態紅線分區域分級分類管理制度。

（三）正向優化永久基本農田。建立綜合評價體系，對永久基本農田的現狀、質量和潛力予以科學評估。對接城鎮開發邊界劃定初步方案，結合永久基本農田評價，提出優化調整方案，合理再分配農業空間與生產生活空間，確保集中連片的高標準基本農田；同時提升永久基本農田的耕地地力條件，實施高標準農田建設工程，增加可持續的優質農產品產量與質量，推進優質糧食工程。結合三調初步成果，確定永久基本農田圖斑面積為49769公頃，以此為基礎，為未來發展建設預留出空間，同時保證永久基本農田數量不減少、質量不降低。

（四）調整優化自然保護地體系。沅江市部分自然保護地內存在零星細碎圖斑、已建合法用地、集中連片耕地等問題，需進一步調整、優化，將自然保護區、森林公園、濕地公園、水源保護地、種質資源保護區納入自然保護地。

沅江市自然保護地情況統計表

（五）構建“江湖連通”的生態安全格局。制定覆蓋全域的環境與生態保護政策，建立城鄉一體的片區生態保護機制。依照生態保護的理念，整合沅江市各類要素，根據各個鄉鎮不同的條件定位和生態基底，制定相應保護政策和制度，實現城鄉資源環境優化。保護沅江市河流湖泊水網生態空間格局，嚴格劃定湖泊濕地（水域）、森林公園、濕地公園等自然保護區域，完善城鎮發展空間與自然生態空間整體格局共同生長的發展模式，強化沅江傳統水鄉風貌，突出城鄉空間特色差別，對生態環境的保護落實為嚴格按照空間管制的范圍和要求進行管理，彰顯沅江“生態名市”風貌特色，充分發揮生態環境效益。

沅江市生態保護敏感性評價表

三、“十四五”國土空間開發利用主要思路

（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，按照新發展理念和高質量發展要求，立足沅江資源稟賦和經濟社會發展實際，緊扣新時代自然資源和國土空間開發保護新要求，深化國土空間供給側結構性改革，堅定不移實施主體功能區戰略和制度，加快轉變國土空間開發利用方式，提升國土空間品質和利用效率，提高土地資源對經濟社會全面、協調、可持續發展的保障能力，促進全市經濟社會發展更高質量、更有效率、更加公平、更可持續。

（二）指導原則

1、堅持協調發展的原則。推進土地要素市場化配置改革，建立健全城鄉統一的建設用地市場，完善集體經營性建設用地入市和農村宅基地“三權分置”改革。在確保重點建設項目用地的前提下，統籌安排各類區域用地，促進經濟發展與人口、資源、環境相協調。新增建設用地要優先安排交通、能源、水利等基礎設施建設和高新技術產業建設的項目，保證國家重點建設用地。

2、堅持節約發展的原則。在確保經濟社會發展的前提下，大力推進土地資源節約集約利用，嚴格控制建設用地增量和規模。各行業的發展要充分利用現有土地，提高土地利用率。堅持“開源”“節流”并舉。把農村居民點用地的減少和城鎮用地增加掛鉤；適度開發土地后備資源，積極推行土地整理，增加土地有效供給，確保建設占用耕地占補平衡。

3、堅持可持續發展的原則。在確保耕地、濕地資源保護的前提下，立足資源環境承載能力，從嚴從緊控制建設占用農用地的總量和速度。注重土地可持續利用，堅持土地開發利用與整治保護相結合。正確處理經濟建設與生態環境保護、礦產資源保護的關系，改善和保護土地生態環境，提高防御自然災毀的能力，做到經濟、社會、生態效益的統一。

（三）目標及任務

1、確保耕地得到有效保護。耕地面積穩中有增，基本農田保護、建設力度顯著加大。到2025年耕地保持在57800公頃以上，人均耕地不低于0.07公頃。穩定基本農田保護面積50090.68公頃，保護率達86%，比“十三五”增加25公頃。

2、確保土地整理項目實施。重點抓好后背耕地開發2745畝、高標準基本農田建設4.76萬畝、“旱改水”1108畝、增減掛鉤786畝等項目的實施。

3、確保重點項目建設用地。“十四五”期間，規劃新增建設用地900公頃以上，確保全市新增城鎮村建設、獨立工礦、水利、交通、物流、公共服務等項目建設用地。同時，通過農村居民點整理調整建設用地544.3公頃。

4、確保土地資源節約利用。加強土地礦產集約節約利用。嚴格耕地、林地保護，建立項目節約集約用地考核質量約束體系。合理供給城市建設用地，提高城市土地利用率。科學配置城鎮工礦用地，整合規范農村建設用地，適度提高城鎮建筑容積率，提高單位土地投資強度。合理安排生態用地，實現耕地占補平衡，積極開展土地整理和復墾，加大閑置土地清理力度，盤活存量資源。統籌安排城鄉建設用地，促進農業向規模經營集中；工業向開發區和工業集中區集中；農民居住向城鎮和農村新型社區集中。全市閑置和低效建設用地得到充分利用，建設用地就業容納力和經濟產出率明顯提高。到2025年，全市土地利用率達到60%（不含洞庭湖水域面積）。

5、確保礦產資源有序開采。堅持“在開采中保護，在保護中開采”的原則，合理布局開發利用礦產資源，優化資源配置，使礦產資源得以可持續利用。整治礦產資源開發秩序，堅決制止河砂、赤山島取土等礦產資源亂挖濫采行為。鞏固河道砂石開采整治成果，嚴格控制河道砂石開采生產規模，強力整治赤山島非法采砂取土，確保礦產資源有序開采。

四、保障措施

（一）保障發展更加持續有力，提高土地資源供應能力。積極辦理各類建設用地報批，確保全市重點項目建設用地。優先保證基礎設施建設項目用地、民生工程用地和投資強度與土地利用效率效益高的工業項目用地需求；確保全市交通、能源、水利等獨立選址的重點建設項目用地和由國務院及有關部門批準并審批的重點建設項目用地。根據城鎮用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的政策，大力推進農村居民點集聚和農村建設用地整理工作，為城鎮發展拓展用地指標來源。

（二）保護資源更加嚴格規范，提高土地資源節約能力。按照“嚴控增量、盤活存量、管住總量、集約高效”的原則，嚴格管理建設用地，努力實現土地利用方式從粗放經營到節約集約經營的根本轉變。一是切實保護耕地。認真貫徹落實耕地保護的基本國策，保障全市耕地總量動態平衡。切實貫徹落實基本農田保護責任制度、用途管制制度、嚴格審批與占補平衡制度、質量保護制度等各項保護制度，實現耕地數量不減少、用途不改變、質量不下降的“三不”目標。繼續加強農村土地綜合整治，以建設促保護，增加耕地數量，提高耕地質量，確保耕地年度占補平衡總量動態平衡。二是集約節約利用土地。堅持以項目定用地、以投資額定用地量，控制容積率、綠化率；鼓勵園區廠房向空中發展、多層發展；嚴格控制各類行政辦公樓、專家樓用地面積，全面提高土地集約利用水平。三是嚴肅查處違法用地。加大土地巡查執法及違法案件的查處力度。對閑置2年以上的土地按規定堅決予以收回，并依法及時處置。加強土地儲備，嚴格集中統一供地，確保土地市場供應合理，穩定有序。

（三）維護權益更加切實有效，提高土地市場建設能力。大力推進征地制度改革，突破“土地的二元所有制結構”，構建城鄉統一的土地市場，進一步完善不動產登記制度，加強土地產權管理。按照產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理的原則，加強農村集體土地所有權及農村宅基地確權登記發證成果應用，探索建立農村產權資產流轉交易平臺，促進農村產權流轉交易，提高農村要素資源配置和利用效率。嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。依法征收農村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農村集體組織和農民合理補償，解決好被征地農民就業、住房、社會保障。嚴禁城鎮居民在農村購買宅基地。三是完善土地交易市場。所有建設用地必須實行招、拍、掛，公平、公開、公正進行土地使用權出讓。在土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外，經批準占用農村集體土地建設非公益性項目，允許農民依法通過多種方式參與開發經營并保障農民合法權益。“逐步建立城鄉統一的建設用地市場”，“農村集體經營性建設用地”可依法轉讓，并在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益”。

（四）服務社會更加全面優質，提高土地綜合管理能力。

一是加強土地利用計劃管理。通過年度用地計劃，調控用地總量，強化對農用地轉用的控制和引導，嚴格控制農用地轉為建設用地的總量、速度、結構。依據省政府及省自然資源廳下達的農用地轉用計劃總量和全市土地利用及經濟發展的實際情況，確定并分解全市農用地轉用計劃。二是改革用地審批管理方式。嚴格執行建設項目用地預審制度，在建設項目審批、核準、備案階段，依法對建設項目涉及土地利用的事項進行審查，使建設項目選址不僅符合規劃確定的土地用途，而且從源頭上控制和引導建設項目節約和合理用地。科學安排新農村建設用地，合理劃分建設用地區、土地開發整理區和生態保護區等，努力使農村居民建房用地管理從混亂走向有序。三是推進國土空間開發利用規劃為基礎的“多規合一”，優化空間開發模式。落實主體功能區戰略和制度，充分吸收原“城市總體規劃”、“土地利用總體規劃”、“空間規劃”等規劃成果，編制統一的國土空間規劃，實現國土空間規劃管理全域覆蓋、全要素管控，形成統一銜接、功能互補、相互協調的國土空間規劃體系。加強與國民經濟發展規劃統籌銜接，細化落實國民經濟發展規劃提出的空間布局安排，加強與專項規劃、區域規劃的銜接，確保規劃落地。將各類空間規劃納入統一管理，加強與相關政務模塊之間的聯接和信息交互共享，建立集成各類空間規劃成果的國土空間基礎信息平臺，實現主體功能戰略和各類空間管控要素精準落地，形成市縣全域國土空間規劃管理“一張圖”和“一個平臺”。